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住建部解答為什么要推行工程建設項目審批制度
住房和城鄉建設部工程建設項目審批制度改革
工作領導小組辦公室有關負責人答記者問
1．問：為什么要開展工程建設項目審批制度改革，請介紹一下工程建設項目審批制度改革試點的背景情況？
答：黨中央、國務院始終高度重視創造良好營商環境和“放管服”改革有關工作。習近平總書記多次強調，要清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，激發各類市場主體活力，實施高水平的貿易和投資自由化便利化政策，營造穩定公平透明、可預期的營商環境。李克強總理指出，營商環境就是競爭力，就是生產力；推動經濟發展的著力點要由“抓項目”轉向“抓環境”，把“放管服”改革向縱深推進。韓正副總理多次作出批示，并召開會議研究部署相關工作。
近年來，各有關方面深入推進“放管服”改革，在方便企業和群眾辦事創業，有效降低制度性交易成本，加快轉變政府職能和工作作風等方面取得了明顯成效。但也要看到，當前工程建設項目審批手續多、辦事難、耗時長等問題仍比較突出。2017年我國在世界銀行《全球營商環境報告》中整體排名78位，其中“辦理建筑許可”指標位列172位，在10個評價指標排序中列最后。今年1月國務院常務會議部署要求住房城鄉建設部牽頭負責提升辦理建筑許可指標排名專項行動，推進工程建設項目審批制度改革。3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中明確提出“工程建設項目審批時間再壓減一半”的要求。韓正副總理多次聽取工程建設項目審批制度改革工作匯報，對做好改革工作作出明確指示，要求住房和城鄉建設部以推進政府治理體系和治理能力現代化為目標，切實抓好工程建設項目審批制度改革，選擇部分城市開展改革試點；要全流程、全覆蓋地實施改革，盡快形成全國統一的工程建設項目審批和管理體系。
5月14日，國務院辦公廳下發了《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（國辦發〔2018〕33號，以下簡稱《通知》），決定在北京市、天津市、上海市、重慶市、沈陽市、大連市、南京市、廈門市、武漢市、廣州市、深圳市、成都市、貴陽市、渭南市、延安市和浙江省等16個地區開展工程建設項目審批制度改革試點。
2．問：《通知》要求“對工程建設項目審批制度進行全流程、全覆蓋改革”，請問什么是“全流程、全覆蓋”？
答：“全流程”，指的是在審批流程上，改革涵蓋工程建設項目審批全過程，從立項一直到竣工驗收和公共設施接入服務。“全覆蓋”，指的是在工程項目類別上，覆蓋房屋建筑和城市基礎設施等工程，除了特殊工程和交通、水利、能源等領域的重大工程以外，都要納入改革范圍，既包括政府投資工程，也包括社會投資工程；在辦理事項上，既覆蓋用地預審、工程規劃許可、施工許可、環境影響評價、節能審查等行政許可事項，又覆蓋設計方案審查、施工圖審查、供水、供熱、供氣等技術審查、中介服務、市政公用服務以及備案等所有類型事項。
3．問：這次改革的主要目標是什么？
答：《通知》對此次改革試點提出了明確目標要求。2018年，試點地區建成工程建設項目審批制度框架和管理系統，按照規定的流程，審批時間壓減一半以上，由目前平均200多個工作日壓減至120個工作日。2019年，總結推廣試點經驗，在全國范圍開展工程建設項目審批制度改革，上半年將審批時間壓減至120個工作日，試點地區審批事項和時間進一步減少；地級及以上城市建成工程建設項目審批制度框架和管理系統。2020年，基本建成全國統一的工程建設項目審批和管理體系。
4．問：這次改革提出要統一審批流程，請問審批流程為什么要統一，如何統一？
答：工程建設項目審批手續復雜，涉及部門多，辦事難、辦事慢、多頭跑、來回跑等問題較為突出，審批效率不高。產生這些問題的一個重要原因就是工程建設項目審批流程不規范、不科學、不統一，前置審批、串聯審批事項太多，有的地區還存在審批事項互為前置的現象。這次改革提出，要徹底改變過去串聯審批、多頭審批的模式，打破部門藩籬，重新梳理設計統一的工程建設項目審批流程，大力推行并聯審批，全面提高審批效能。
這次改革按照工程建設程序將工程建設項目審批流程劃分為項目立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收四個階段。其中，立項用地規劃許可階段主要包括項目審批核準備案、選址意見書核發、用地預審、用地規劃許可等。工程建設許可階段主要包括設計方案審查、建設工程規劃許可證核發等。施工許可階段主要包括消防、人防等設計審核確認和施工許可證核發等。竣工驗收階段主要包括規劃、國土、消防、人防等驗收及竣工驗收備案等。其他行政許可、涉及安全的強制性評估、中介服務、市政公用服務以及備案等事項納入相關階段辦理或與相關階段并行推進。每個審批階段要確定一家牽頭部門，由牽頭部門組織協調各相關部門開展審批，并在規定時限內完成。
同時，考慮到房屋建筑工程、市政工程、交通工程、水利工程等不同工程類型、政府投資和社會投資等不同投資類別以及不同規模大小的工程在審批事項方面不盡相同，試點地區要在規定的基本流程基礎上，進一步分類細化審批階段和事項，加快構建流程最優、用時最短、辦事最方便的審批流程。
此外，《通知》還提出要簡化社會投資的中小型工程建設項目審批，世界銀行辦理建筑許可指標的樣本就是社會投資的小型工程。此前，北京、上海在優化辦理建筑許可指標排名專項行動中都針對社會投資的中小型工程提出了很好的改革措施，試點地區要根據本地情況，對于技術簡單、公共安全影響較小的社會投資中小型項目，盡量減少不必要的評估評審事項，縮短審批時間。
5．問：工程建設項目審批事項和環節很多，飽受社會詬病，請問這次改革如何精簡審批事項和環節？
答：這次改革提出，要通過“減、放、并、轉、調”等措施，大幅精簡審批事項和環節，做到能減就減、能放就放、能并就并、能轉就轉、能調就調。
一是“減”，精減審批事項和條件。全面梳理工程建設項目所有審批事項，查清底數，對審批事項的合法性、合理性和必要性進行深入分析，對于不合法、不合理、不必要的審批事項和前置條件，一律取消。對于確需保留的事項，要減少審批前置條件，并制定審批事項清單向社會公布，做到清單以外無審批。《通知》明確提出取消施工合同備案、建筑節能設計審查備案等事項；社會投資的房屋建筑工程，建設單位可以自主決定發包方式。
二是“放”，下放審批事項。要從實際出發，按照方便企業和群眾辦事的原則，研究制定下放或委托下級機關審批的改革措施。下放審批事項要統籌兼顧，做好配套銜接，同步下放相關事項，并確保下級機關接得住、管得好。
三是“并”，合并辦理審批事項。由同一部門實施的管理內容相近或者屬于同一辦理階段的多個審批事項，應當整合為一個審批事項。《通知》提出推行聯合勘驗、聯合測繪、聯合審圖、聯合驗收。將消防、人防等設計審查并入施工圖設計文件審查，采取政府購買服務的方式，委托一家施工圖審查機構依據有關技術標準規范同步開展審查，相關部門不再單獨進行技術審查。規劃、國土、消防、人防、檔案、市政公用等專項驗收要實行限時聯合驗收，由建設單位一次性向牽頭部門申請，牽頭部門協調各相關部門在規定時間內完成驗收，統一出具驗收意見，驗收過程要做到依據的圖紙統一、依據的標準統一。對于驗收涉及的測量工作，實行“一次委托、統一測繪、成果共享”。
四是“轉”，轉變管理方式。將能夠用征求相關部門意見方式替代的事項，轉變為政府內部協作事項。建設工程規劃許可證核發時一并進行設計方案審查，由發證部門征求相關部門和單位意見，其他部門不再對設計方案進行單獨審查。推進申請后評審向申請前服務轉變，對地震安全性評價、地質災害危險性評估、環境影響評價、節能評價等事項，推行由政府統一組織實行區域評估，將評估結果作為項目建設條件提出，進一步簡化相關環節，提高審批效率，減輕企業負擔。
五是“調”，調整審批時序。要完善制度設計，讓審批時序更加符合工作實際，更加合理。落實取消下放行政審批事項有關要求，將環境影響評價、節能評價、地震安全性評價等評價事項不再作為項目審批或核準條件。將供水、供電等市政公用基礎設施報裝提前到施工許可證核發后辦理。探索可以將用地預審意見作為使用土地證明文件申請辦理建設工程規劃許可證，用地批準手續在施工許可前完成即可。
6．問：什么是告知承諾制？如何推行這項制度？
答：所謂告知承諾制，一方面先由政府告知建設單位具體的建設要求，再由建設單位承諾按照建設要求和國家標準進行建設。建設單位按照要求作出書面承諾的，審批部門直接作出審批決定。另一方面，政府部門要加強事中事后監管，對于實行告知承諾制的審批事項，審批部門應當在規定時間內對申請人履行承諾的情況進行檢查，監督建設單位切實履行承諾。這次改革要求，對可以通過事中事后監管能夠糾正，而且不會產生嚴重后果的審批事項，都可以實行告知承諾制。試點地區要及時公布實行告知承諾制的審批事項清單和具體要求。
在工程建設項目審批中推行告知承諾制改革，有利于轉變政府職能，以法治政府建設推動法治社會建設，推進政府由無限政府向有限政府轉變，有利于加快工程建設項目審批速度，讓項目早落地、早開工，讓企業和群眾獲得更多便利。
當然，推行告知承諾制的同時，政府必須要加強事中事后監管，特別是要加大對申請人履行承諾情況的監督檢查力度。對于檢查發現申請人未履行承諾的，要及時撤銷行政審批決定并追究申請人的相應責任。同時，要將申請人不履行承諾的不良行為向社會公開；情節嚴重的，要列入“黑名單”，實施信用懲戒。
7．問：這次改革提出要完善審批體系，具體內容有哪些？
答：完善的審批體系是確保工程建設項目審批制度改革成功的必要條件和重要保障。審批體系主要包括“五個一”，即“一張藍圖、一個系統、一個窗口、一張表單、一套機制”。
一是“一張藍圖”統籌項目實施。所謂“一張藍圖”就是以城市發展戰略為指引，統籌國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃、土地規劃、生態環境保護規劃等所有涉及空間資源和要素配置的規劃，統一各類圖紙坐標系，消除規劃差異矛盾，通過信息化手段，在一張圖上共同劃定各類控制線，構建統一的空間規劃管理信息，形成覆蓋城市空間的“一本規劃”“一張藍圖”。所有的工程建設項目都依據這張藍圖實施，各部門在項目生成策劃階段根據“一張藍圖”，協調提出發展、空間、生態等各方面的意見，解決后期建設條件矛盾的問題，并作為后期項目審批依據，加速項目生成落地。“一張藍圖”是所有工程建設項目的起點，是實現并聯審批、加強部門協調、提高審批效能的基礎，是這次改革的關鍵，也是難點。
二是“一個系統”實施統一管理。當前很多審批部門都建立了各自的審批信息系統，但各部門的審批系統往往都互不聯通，信息孤島問題突出，各審批部門的審批行為也無法得到有效監管。這次改革提出要在國家和地方現有信息平臺基礎上，整合形成“橫向到邊、縱向到底”的工程建設項目審批管理系統，覆蓋各部門和市、縣、區、鄉鎮（街道）各層級，實現統一受理、并聯審批、實時流轉、跟蹤督辦、信息共享。審批管理系統要與“多規合一”業務協同平臺、各部門審批管理系統等信息平臺互聯互通，做到審批過程、審批結果實時傳送。同時，審批管理系統要在線監控審批部門的審批行為，對審批環節進行全程跟蹤督辦和審批節點控制，杜絕體外循環，提高審批服務水平。住房城鄉建設部也將整合建立工程建設項目審批管理系統，與各試點地區的系統連接，實時了解各地審批管理情況，以便加強對地方工程建設項目審批工作的指導和監督管理。
三是“一個窗口”提供綜合服務。目前，很多審批部門都設立了服務窗口，但由于分散設置、分別受理，企業和群眾需要到多個不同窗口申報，帶來很大不便。這次改革提出要整合各部門和各市政公用單位分散設立的服務窗口，設立工程建設項目審批綜合服務窗口。綜合服務窗口統一收件，通過工程建設項目審批管理系統將申報材料推送給各審批部門，各審批部門網上接受、共享材料、實施流轉、同步辦理，再由綜合服務窗口統一出件，真正實現一個窗口服務和管理，進“一家門”，辦“多家事”。
四是“一張表單”整合申報材料。工程建設項目審批環節多，一環扣一環，很多時候企業和群眾都需要重復跑路，重復排隊，重復提交材料，消耗資源，效率低下。這次改革提出各審批階段均實行“一份辦事指南，一張申請表單，一套申報材料，完成多項審批”的運作模式。每個審批階段的牽頭部門要整合該階段所有審批事項的辦事指南和所需材料，制定統一的辦事指南和申報表格。每個審批階段申請人只需提交一套申報材料，同時要加強信息共享，做到凡是能通過網絡共享或網絡核驗的材料，不得要求企業和群眾重復提交。
五是“一套機制”規范審批運行。形成完善的工作機制是確保工程建設項目審批改革規范有序、合理合規、運行順暢的基礎。首先，要堅持制度創新與依法行政相結合，試點地區要在立法權限內，加強制度建設，明確部門職責，明晰工作規程，規范審批行為，通過建章立制將改革措施制度化、規范化，確保改革順利推進。其次，要建立起審批協調機制，協調解決部門意見分歧。最后，要建立督辦督查制度，實時跟蹤審批辦理情況，對全過程實施督查，加強對審批部門及辦事人員的監督考評，不斷提高審批水平。
8．問：這次改革在精簡審批環節、壓減審批時間同時，如何加強監督管理以保障公共利益和安全？
答：這次改革堅持放管結合，在簡政放權的同時，要求各地加快建立與工程建設項目審批制度改革相適應的監管體系，推動工程建設項目審批向“寬進、嚴管、重罰”轉變，既要審的快，也要管得好。
一是加強事中事后監管。全面推行“雙隨機、一公開”監管，加大對違法違規行為的處罰力度，采取更嚴厲的處罰措施和市場禁入措施，增加不法行為的違法成本。
二是加強信用體系建設。要建立覆蓋工程建設項目全部主體的誠信體系，建立黑名單制度，將企業和從業人員違法違規、不履行承諾的不良行為向社會公開，加快構建以信息歸集共享為基礎，以信息公示為手段，以信用監管為核心的監管制度，讓失信主體“一處失信、處處受限”。
三是加強對中介和公共服務機構的管理。中介服務和市政公用服務雖然不屬于政府行政審批，但卻是工程建設項目審批流程中的重要部分，也是企業和群眾反映比較集中的環節。此次改革要下大力氣全面整頓規范中介和市政公用市場，建立健全管理制度，要在所有中介機構和市政公用服務單位中實行服務承諾制，明確服務標準和辦事流程，規范服務收費和時限。要依托工程建設項目審批管理系統建立中介服務網上辦事大廳，對中介服務推行入駐備案、合同網簽、服務評價、信息公示等制度，用信息化手段對中介服務辦理時限、服務質量、收費情況進行全方位、全過程監督。
9．問：如何保障各項改革措施得到落實，全面實現改革目標？
答：這次改革試點時間緊，任務重，抓好組織實施、確保改革工作落到實處至關重要。一是強化組織領導。各試點地區要成立以主要負責同志為組長的領導小組，按照改革的時間要求、目標要求、內容要求和質量要求，扎扎實實做好每一項工作，盡快形成一批可復制、可推廣的經驗，為全國工程建設項目審批制度改革趟出一條路子。要編制實施方案，細化分解任務，明確責任部門，制定時間表、路線圖，確保試點工作有序推進。要大膽創新，依法依規推進改革工作，改革中涉及突破相關法律法規及政策規定的，按照程序修訂相關法律法規或報有權機關授權。
二是加強督查考評。試點地區黨委政府要加大對有關部門改革工作的督查力度，跟蹤督查改革任務落實情況。按照國務院要求，住房和城鄉建設部將會同相關部門建立工程建設項目審批制度改革考核評價機制，適時對各地工作情況進行督查考核，并向國務院報告有關情況。
三是做好宣傳引導。要通過多種形式及時宣傳報道試點工作的改革措施和取得的成效，增進社會公眾對試點工作的了解和支持，及時回應群眾關切，讓企業和群眾感受到實實在在的改革成效，為順利推進試點工作營造良好的輿論環境。
來源住建部官網：http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201808/t20180803_237057.html
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